责令限期拆除决定的审查和判决方式

《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）第五条是关于责令限期拆除行政案件审查和判决方式的规定。具体而言，包括以下几种裁判方式：

判决驳回诉讼请求。《规定》第五条第一款是关于判决驳回诉讼请求的规定。2014年行政诉讼法修改，以驳回原告诉讼请求判决取代了维持判决。根据行政诉讼法第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。据此，人民法院在审查行政机关作出的责令限期拆除决定时，应围绕行政机关作出的行政行为是否证据确凿、适用法律、法规是否正确、程序是否合法进行审查，经审查符合要求的，依法驳回当事人的诉讼请求，支持行政机关依法处置违法占用耕地行为。

判决撤销和重作。《规定》第五条第二款是关于撤销判决和要求重新作出行政行为判决的规定，除第4项为兜底条款外，本款主要针对以下3种不同情形分别作出规定。

第一项是关于非法占用耕地建设的建筑物和其他设施在符合国土空间规划时，是否需要拆除的规定。建立国土空间规划体系是党中央、国务院作出的重大决策部署,党中央明确要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。根据土地管理法第十八条第二款的规定，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。目前相关部门正在研究制定国土空间规划法。实践中，国土空间规划已经基本取代土地利用总体规划，故根据自然资源部门的建议，本条只对国土空间规划进行表述。土地管理法第七十四条、第七十七条针对违法占用土地的行为，规定了两种处理方式：一是符合土地利用总体规划的，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；二是不符合土地利用总体规划的，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款。因此，对非法占用耕地建设但用途符合国土空间规划的建筑物和其他设施，行政机关不得径行作出拆除的决定。此外，根据土地管理法第七十八条的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋；超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。实践中还需统筹把握土地管理法第七十七条与第七十八条的规定，妥善处理农村村民非法占用土地建设住宅的问题。

第二项系基于城乡规划法有关规定作出的规定。根据城乡规划法第六十四条、第六十五条的规定，针对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为，行政机关应当责令停止建设、限期改正；无法采取改正措施消除影响或者逾期不改正的，可以拆除。实践中，对于部分占用耕地建设的建筑物和其他设施，在尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情况下，应当允许其采取改正措施，而非一律予以拆除。至于何谓“尚可采取改正措施”，住房城乡建设部制定的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）第4条对此已作细化规定。根据该指导意见，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。实践中可以参考上述规定进行审查判断。

第三项系基于维护公共利益和保障人身安全作出的规定。实践中，非法占用耕地建设的建筑物和其他设施存在多种不宜直接拆除的情形。比如拆除建筑物和其他设施必然会造成社会财富的极大浪费，又如非法占用耕地建设的房屋是建设人的唯一住宅，在不能为其提供安全可靠的临时安置房屋等保障其基本居住条件的情况下，拆除房屋将直接威胁其生存权，再如拆除房屋有可能危及相邻建筑物的安全，造成他人人身安全处于危险之中，威胁他人基本生存权等。有关部门对可能影响相邻建筑安全、对公共利益造成重大损害等“不能拆除”的情形进行了研究，形成意见认为“应当没收”。本款第3项对该意见予以吸收，立法机关对此无不同意见。

判决确认违法。2014年行政诉讼法修改，增加了确认违法的判决形式。根据行政诉讼法第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。该款规定的确认违法判决，又称为情况判决，被诉行政行为虽然违法，但考虑其他法益，该行政行为仍然有效，不予撤销。在某种意义上，确认违法判决是对违法行政行为的“宽容”和妥协，需要严格适用，不能任意解释。司法实践中，对重大损害应当严格把握。《规定》第五条第三款的规定即来源于此，同时结合行政诉讼法第七十六条规定，明确被诉责令限期拆除决定被宣告违法后，行政机关应当采取补救措施，承担败诉责任，如赔偿责任等。

裁定准许撤诉。《规定》第五条第四款是针对责令限期拆除决定作出后遇到国土空间规划调整，人民法院如何处理作出的规定。在非法占用耕地建设的建筑物和其他设施因规划调整无需拆除的情况下，从物尽其用、减少社会资源浪费和行政成本支出的角度考虑，应当允许保留该建筑物和其他设施。调研中，自然资源部门提出此时保留建筑物和其他设施是实践当中的普遍做法，对于缓解土地管理法相关规定与行政执法实践需要之间的张力具有一定积极意义。加之，调研中不少地方政府还提出，对于一些涉及民生保障等领域的违法建筑，应当调整规划，以使其能够得以保留。因此，在国土空间规划依法调整导致违法建筑符合规划的情况下，行政机关可以根据当事人的请求，重新作出行政行为，也可以依职权主动撤销责令限期拆除决定。本款依据行政诉讼法第六十二条及最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条的有关规定，明确在国土空间规划依法调整使相关建筑物和其他设施符合调整后的规划的情况下，行政机关改变被诉行政行为，原告申请撤诉的，人民法院依法裁定准许。需要注意的是，被告改变被诉行政行为后当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。由于行政行为的合法性一般以该行为作出时为判断时点，如果原行政行为本身并不违法，行政机关只是基于新的事实或者法律状态的变化，重新作出行政行为，对行政相对人的权利义务进行相应调整，此时人民法院一般不宜因规划变更直接否定原责令限期拆除决定的合法性。